Teoría de juegos para una reforma: qué pasa cuando se quita la causa del rechazo

Publicado porJuan Pablo NietoPublicado en Estrategia, Gestión interinstitucional, Políticas públicasEtiquetas:, , , , , , , ,
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Una propuesta de ley o de política pública casi nunca enfrenta un rechazo total. Lo que suele frenarla es una parte del texto: un mecanismo que un grupo echa de menos, una función que otro quiere agregar, un artículo que alguien considera costoso. Cada actor apoya la mayor parte de la propuesta y, aun así, la reforma se detiene.

Con frecuencia, la respuesta es ajustar el punto que genera el rechazo. Es una buena jugada, siempre que se anticipe lo que pasa después: los actores se reacomodan, unos se suman, otros pierden lo que defendían, a veces aparecen opositores nuevos y, en el peor de los casos, la reforma sobrevive con su propósito recortado o termina siendo menos ventajosa que la norma que pretendía mejorar.

En una ley con varios actores, cada artículo en disputa cambia el juego. Al eliminar una causa de rechazo, los actores se reacomodan, y anticipar ese reacomodo es lo que acerca una ley a su aprobación.

Un escenario para pensar el juego

Imagina una propuesta de ley para modernizar el ente rector de un sector productivo. El objetivo es que el sector crezca con reglas más claras, una institución más ágil y mejor coordinación entre lo público y lo privado.

Dos actores la rechazan por razones distintas:

  • Un grupo de gremios y empresas apoya la modernización, pero considera que la propuesta no incluye mecanismos que faciliten el registro de empresas. Sin plazos claros ni trámites simplificados, dice, la reforma no cambia nada para quien quiere formalizarse.
  • Un bloque legislativo apoya la propuesta, pero condiciona sus votos a que el ente rector asuma funciones que hoy le corresponden a otra entidad pública.

Ninguno se opone a la ley en su conjunto. Los dos la detienen por una parte, y sus demandas no tienen relación entre sí.

¿Qué pasa si quien impulsa la ley atiende una de esas causas de rechazo, o las dos?

El juego detrás: confianza y capacidad de veto

La teoría de juegos ofrece dos herramientas útiles para leer este escenario.

La primera es la caza del ciervo, un juego que el filósofo Brian Skyrms tomó de Rousseau. Dos cazadores ganan más si cazan juntos un ciervo, pero cada uno puede asegurar una liebre por su cuenta. Cooperar conviene a ambos, siempre que cada uno confíe en que el otro también cooperará. Skyrms muestra que, cuando la relación se repite, muchos problemas que parecen de egoísmo se convierten en problemas de confianza (Skyrms, 2001). En una reforma, todos ganan con el texto aprobado; lo que falta es la garantía de que, si uno cede, el otro también lo hará.

La segunda es la capacidad de veto. En cada etapa hay actores que pueden detener el proceso: la comisión que dictamina, los bloques que suman los votos del pleno, el Ejecutivo que sanciona y, después de la aprobación, las cortes que resuelven impugnaciones. En Guatemala, la Constitución no admite el veto parcial: el presidente puede devolver el decreto completo y el Congreso necesita dos tercios del total de diputados para superar ese veto (Constitución, arts. 178 y 179). La consecuencia práctica es clara: un solo artículo en disputa basta para poner en riesgo toda la ley, y por eso los artículos se negocian antes de la votación.

En procesos de cabildeo de políticas y proyectos de ley en los que he participado, este patrón se repite: un artículo en disputa detiene el conjunto, y la forma en que se resuelve define quién termina apoyando el texto.

Cuatro casos de la región

Colombia, 2021: se retira el detonante y la ley pasa con otro texto. El proyecto de reforma tributaria proponía gravar con IVA productos de la canasta familiar, subir el costo de la gasolina y ampliar la base del impuesto de renta. Tras días de protestas masivas, el presidente Iván Duque pidió al Congreso retirarlo y anunció una nueva iniciativa sin las propuestas más polémicas. Meses después se aprobó la Ley 2155 de 2021, de Inversión Social, con un texto concertado con los partidos y el sector empresarial. El costo cambió de jugador: el recaudo se apoyó en subir la tarifa de renta de las empresas al 35 %. La lección: quitar la causa del rechazo traslada el costo a otro actor, y ese actor debe aceptarlo en la negociación.

Guatemala, 2024: se resuelven las enmiendas y se acaban las excusas. La Ley de Infraestructura Vial Prioritaria estuvo detenida mientras se negociaban doce enmiendas, entre ellas las que definían la nueva dirección encargada de priorizar los tramos. Con esos cambios acordados, un jefe de bancada afirmó que ya no habría excusas para no agendarla. El Congreso la aprobó con 118 votos como Decreto 29-2024. La lección: resolver los puntos de rechazo antes del pleno deja a la vista quién se opone de verdad.

Costa Rica, 2025: nadie quita la causa del rechazo y el juego se estanca. La ley para fomentar vuelos de bajo costo hacia Centroamérica dividió al propio sector turístico: el Gobierno y algunas cámaras advirtieron efectos en el fisco y en la estadía de los turistas extranjeros, mientras otra organización del sector sostuvo que no habría afectación. La Asamblea la aprobó con 34 votos, el presidente la vetó y el resello requería 38. Tras varios intentos fallidos, más de un año después del veto el proyecto seguía sin resolverse. La lección: cuando la causa del rechazo se mantiene, quien tiene capacidad de veto la usa y el proceso entra en una guerra de desgaste.

Guatemala, 2018-2020: la ley sigue vigente, con su propósito recortado. La Ley que Promueve el Turismo Interno (Decreto 42-2010) y su reforma de 2018 (Decreto 19-2018) buscaban crear fines de semana largos trasladando asuetos al lunes, para ampliar las oportunidades de descanso y generar ingresos adicionales para las mipymes y las comunidades turísticas. Desde el trámite legislativo, la ley ya excluía del traslado las fechas patrias y religiosas, y dejaba solo tres asuetos trasladables: 1 de mayo, 30 de junio y 20 de octubre. Quienes defendían el valor conmemorativo del 1 de mayo y del 20 de octubre llevaron el caso a la Corte de Constitucionalidad, que en marzo de 2020 dejó sin efecto el traslado de esas dos fechas. Hoy la ley se aplica a un solo asueto de los tres previstos. La lección: el juego continúa después de la aprobación, y cuando la causa del rechazo se atiende tarde y en una corte, el resultado puede dejar a todos con menos de lo que buscaban.

Los movimientos posibles al quitar una causa de rechazo

Volvamos al escenario. Quien impulsa la ley tiene dos causas de rechazo sobre la mesa y cada decisión mueve a los actores de forma distinta:

DecisiónMovimiento probableQué conviene hacer
Incorporar los mecanismos de registro de empresasLos gremios pasan a apoyar; su objeción era real y la propuesta gana contenidoDejar el acuerdo por escrito antes del pleno
Aceptar que el ente rector asuma funciones de otra entidadEl bloque legislativo suma sus votos, pero la otra entidad y sus aliados aparecen como opositores nuevos, con riesgo de impugnación por duplicidad de funcionesMapear a la entidad afectada antes del cambio y medir el riesgo legal
Rechazar las funciones adicionalesEl bloque pierde su ganancia en el juego: puede retirar sus votos, pedir compensación o buscar otra objeciónOfrecer un elemento que equilibre lo perdido, como un mecanismo de coordinación entre ambas entidades
No atender ninguna causaEl juego se estanca o la ley se aprueba con actores inconformes que buscarán otra instancia para revertirlaAnticipar que la disputa puede continuar en el veto o en las cortes
Aceptar todas las concesiones para asegurar votosLa ley avanza, pero acumula tantos cambios que deja de resolver el problema o queda peor que la norma vigenteComparar el texto con la situación actual y, si ya no la mejora, retirar la propuesta

El peor resultado posible tiene tres versiones. En la primera, la ley se detiene y todos pierden lo que habrían ganado con ella. En la segunda, la ley se aprueba, pero las concesiones o las impugnaciones posteriores la vacían de su propósito original, como ocurrió con los asuetos. En la tercera, la reforma sufre tantos cambios que su aprobación solo genera costos: tiempo, esfuerzo y recursos para implementar una norma que no resolverá nada o que deja al sector en una posición menos ventajosa que la actual.

Por eso retirar la propuesta también es una jugada válida. En teoría de juegos, cada actor compara lo que ofrece el acuerdo con lo que obtiene si no hay acuerdo; para quien impulsa una reforma, ese punto de comparación es la norma vigente. Cuando el texto negociado queda por debajo de ella, retirarlo protege el propósito de la reforma y permite volver a presentarla en mejores condiciones. En Colombia, el retiro de 2021 abrió paso a otro texto que sí logró aprobarse meses después.

Qué puede hacer un gremio, una empresa o una municipalidad

  1. Mapear quién puede vetar y por qué. En cada etapa (comisión, bancadas, Ejecutivo y cortes), identifica a los actores con capacidad de detener la reforma y el punto que motiva su rechazo.
  2. Separar la objeción real de la objeción de posición. Una pregunta directa ayuda: «Si se ajusta este artículo, ¿acompañas el texto?». Un compromiso condicionado y por escrito convierte la conversación en un acuerdo verificable.
  3. Anticipar a quién deja sin ganancia cada cambio. Antes de proponer agregar o eliminar un artículo, revisa quién lo defendía, quién resulta afectado y qué podría equilibrar su pérdida.
  4. Atender el rechazo en la mesa, antes del pleno. Sin veto parcial, la ley se aprueba o se rechaza entera, y lo que no se resuelve en el dictamen puede reaparecer en una corte, con menos margen para negociar.
  5. Cuidar el propósito de la reforma y definir el punto de retiro. Cada concesión se evalúa contra el objetivo original y contra la norma vigente. Antes de negociar, define qué contenido mínimo debe conservar la propuesta para seguir valiendo la pena; si el texto cae por debajo de ese mínimo, retirarla evita invertir tiempo y recursos en una ley que no mejora la situación actual.
  6. Cuidar la relación para la siguiente reforma. El cabildeo es un juego repetido: los mismos gremios, bancadas e instituciones se volverán a sentar a la mesa. Cumplir los acuerdos de hoy construye la confianza que hará posible la próxima caza del ciervo.

Para retener

Una reforma avanza cuando quienes la impulsan leen el juego completo: qué actor rechaza qué parte del texto, qué gana y qué pierde cada uno con cada cambio, y quién puede detener el proceso en cada etapa, incluso después de la aprobación. Quitar la causa del rechazo es una jugada poderosa cuando se hace a tiempo, se acompaña de compromisos verificables y protege el propósito por el que nació la reforma. Y cuando las concesiones dejan el texto por debajo de la norma vigente, retirarlo a tiempo también es ganar.

Si tu gremio, empresa o municipalidad participa en la discusión de una ley o una política pública y quiere mapear actores, posiciones y escenarios para incidir con método, escríbeme.

Fuentes:

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